本文刊载于《瞭望东方周刊》（总第868期），原题为《珠三角样本》。
22年6月，以高荷载、高楼层、高颜值“三高”为标签的东莞市“工业上楼”项目——光达制造·寮步智慧谷园正式开园。园内，生产线在大楼中有序运转，楼顶就是美丽的花园。
珠三角地区分布着广州、深圳、东莞、佛山等多个制造业强市，是我国工业用地蕞紧张的地区之一。为解决产业扩张升级和高效利用问题，由市场自发和政府引导，珠江入海口两岸的制造业城市率先开启了将平铺厂房变身“垂直工厂”的探索。
在借鉴发达国家工业大厦模式的基础上，这些城市根据土地区位、产业基础、制造工艺等要求不断创新，逐渐形成了因地制宜的“工业上楼”发展模式。
0多年前的珠江三角洲地区，阡陌连绵。在改革开放的号角下，珠三角地区迅速孕育出强大的乡镇企业经济，衍生出众多的劳动密集型企业，成为中国经济蕞具活力的沃土之一。同时，亦使其土地开发强度远超警戒线年，深圳、东莞、佛山的土地开发强度都已超过国际公认的0%警戒线%左右，而作为佛山制造业引擎的顺德区已高达50%。
住房和城乡建设部近日发布的《202年城市建设统计年鉴》显示，在我国人口密度前十的城市里，广东占了6席。地级市东莞的人口密度居全国第二，达到4259人/平方公里。人地矛盾突出、土地开发强度高企是珠三角城市普遍的用地特征。
近些年，随着城镇化进一步发展，珠三角地区的工业用地不断受到基础设施和房地产用地的挤压，很多工业用地变成了商业用地。用地难、用地贵，让珠三角制造业面临巨大压力。增量工业用地一亩难求；另一方面，存量工业用地低效使用更加剧了用地困境。
据《南方日报》2021年8月的报道，东莞全市约423平方公里的工业用地零散分布于超过2万个地块，面积小于5公顷的地块占比超90%。其中，70%的村级工业园在300亩以下，60%的镇拿不出500亩以上的土地承载新增产业项目。
东莞并非孤例。广东省自然资源厅等部门印发的《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021-2023年）》提到一组数据，凸显珠三角工业用地改造的迫切性：珠三角村镇工业集聚区用地面积约150万亩，占工业用地总面积478万亩的31%；但2019年珠三角集聚区的工业增加值约617亿元，仅占地区工业增加值2%。
“产业发展对土地、空间充满渴求，但珠三角地区的土地面积开发强度已逼近极限。提高存量工业用地利用效率是缓解珠三角城市群工业用地供需矛盾、推动产业高质量发展的主要途径之一。” 中山大学岭南学院教授林江说，“基于此，珠三角各城市掀起工业用地改革。”
“制造业是广东实体经济的立身之本，为了破解工业用地之困，广东搞了两个大动作：一是为工业土地总量划定底线，这是工业用地重新分配、升级改造的起点；二是持续推动旧城镇、旧厂房、旧村庄改造（以下简称“三旧”改造）。”林江说。
2016年到2021年，珠三角多个城市接连出台工业用地保护政策。广州市划定工业产业区块规模621平方公里，要求其中工业用地占区块面积的55%以上，保障不少于345平方公里工业用地。深圳市提出确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里，占城市建设用地比重不低于30%。佛山市按照“保大保优、集中连片、分类分级、提高效益”原则，确定了352处产业发展保护区共约350平方公里，并划定“城市棕线”进行保护。东莞市划定工业保护线平方公里，占建设用地规模的34.7%，线内严禁改为居住用途。惠州市明确，到2035年末，惠城、仲恺等4个区工业用地控制线平方公里，占城市建设用地的比例约33.31%。
“保护工业用地就是为了保护制造业，地方政府已认识到，工业用地能给产业、税收、就业等多方面带来持续收益。”中山大学粤港澳发展研究院港澳经济研究中心主任袁持平说。
“而‘三旧’改造，是国家城镇存量低效建设用地再开发政策在广东的本土化，目的是促进节约集约用地，并鼓励各城市积极创新探索。事实上，珠三角地区‘三旧’改造并非一帆风顺，遭遇的阻力不小。”林江说。
在工业化带动城镇化发展已到一定程度的珠三角地区，改造存量土地以满足工业需求，这一条路能否走通的关键，在于能否克服“工改商”“工改居”等对存量工业用地的考验。
以深圳宝安区为例：“十二五”期间，该区工业区改造项目共76个，总面积475万平方米。其中“工改工”项目仅占其中的35.5%，而改造后真正用于工业生产的仅有一个，占地不到4万平方米。
“十三五”期间，深圳出台政策鼓励“工改工”。但由于彼时政策规定办公用房的容积率比生产厂房高，在投资回报上远高于生产厂房，更多的开发商还是选择把工业用地开发为写字楼。
“工改居”更是普遍现象。业内人士指出：“在‘三旧’改造过程中，把旧厂区、旧村庄等改建成住宅楼后进行销售的模式极为成熟，各方利益点也非常清楚。但如果把工业用地都用在这上面，产业空心化就不可避免。保护工业用地，难点就在于跟房地产开发抢空间、抢时间。”
总体来看，珠三角地区“三旧”改造中存在土地权属复杂、改造体量大、用地政策突破难、改造意愿难统一、利益难平衡等难题。
东莞市寮步镇横坑社区万荣工业区的改造就曾因上述难题而受阻。建成于1994年的万荣工业区由村集体出资建设，包括17栋厂房和11栋宿舍，占地173亩。随着时间推移，园区厂房和配套设施已无法适应先进制造业生产的需求。“现在的企业大多采用自动化生产，3米层高的旧厂房不够放置机器；园区蕞初为玩具、鞋业等劳动密集型产业配套的宿舍也出现了大量闲置。”东莞市寮步镇横坑社区党委书记钟兆华说。2017年，万荣工业区提出旧改计划，但项目进展一直迟缓。
2019年，《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》发布，推出“拓空间40条”及一系列配套政策。由万荣工业区改造的万荣工业智造中心被选为东莞头部批“拓空间”试点项目，“工业上楼”进入了工改“快车道”。2021年10月获批完成供地手续，11月拿到用地规划许可证，12月拿到不动产权证。改造后，万荣工业智造中心的年产值预计将达到20亿元，厂房租金收入至少提高6倍。
“可以说，‘工业上楼’是在‘三旧’改造基础上，开辟的一种‘工改工’全新思路和模式。”林江告诉《瞭望东方周刊》。
从“三旧”改造到“工业上楼”，意愿难统一、利益难平衡等难题如何解决？林江认为，与方向多元的“三旧”改造相比，“工业上楼”目标更明确，与城市规划的连接更紧密，在政策扶持下，原先手续不齐全的厂房和土地能够补办土地证和房产证，提高土地及其附着物价值的预期明显，这样的改造各方都乐见其成。
“观察珠三角城市推进‘工业上楼’，东莞是一个理想的对象。”林江说，“过去三年，东莞拓展产业空间已步入深水区。”
改革开放以来，东莞以不到全国万分之三的土地，创造了超过全国百分之一的工业总产值，被列为全国改革开放18个典型地区之一。东莞以制造产业立市，全市拥有34个工业门类，制造业体系涉及30多个行业和6万多种产品，10多种it产品占据国际市场10%至40%的市场份额，本地产业配套率高达90%。进入新的发展阶段，面对产业空间不足这一影响城市营商环境、制约产业发展的“卡脖子”问题，东莞又成为实践“工业上楼”的先行者。
位于松山湖功能区的松湖智谷产业园是东莞“工业上楼”示范项目，项目一期于2019年建成投入使用。行走在园区，可以看到一栋栋70多米高的工业大厦、100来米高的产业大厦，还有一栋150米的超高层办公配套。工业大厦层高从6米到8米不等，楼板荷载高达0.75吨至1吨/平方米，5吨以下的工业设备直接坐电梯上楼，9吨左右的可通过吊装平台轻松送至楼层。园区还配套有智能食堂、电影院、拎包入住的公寓等，已经成为一座“生产、生活、生态”融合的现代产业新城。
林江说，松湖智谷的实践，显示了“工业上楼”前后的三大转变。首先，效益向高产出转变。升级前，原地块的年产值是2000万元，年税收200万元，如今年产值达200亿元，年税收近15亿元。其次，产业向高端化转变。相对于原有的“三来一补”“来料加工”企业，如今项目集聚了高端电子信息、智能装备制造、大数据、新材料等先进制造企业。三是人口向高素质转变，园区吸引了高学历白领、技术工人、研发设计人员前来工作生活。
企业需要更多更好的发展空间，政府大力支持土地集约利用、向上增效。双重动力加持之下，“工业上楼”项目在珠三角受到青睐。一批按照“低成本、高标准、规模化、配套全、运营优”标准建设的产业新空间相继涌现，为重大项目和产业发展提供载体支撑。
2021年2月，珠海高新区首个“工业上楼”概念产业园港湾6号·金鸿工业园二期正式启动，并实现了当年开工、当年招商、当年投产。2022年7月底，珠海高新区重点项目大湾区医疗器械生物医药产业园开工建设，项目聚焦医疗器械、生物医药产业，将打造集检测、试验、研发、生产功能于一体的60万平方米“超级工厂”。按照计划，珠海将按照一年100亿元、5年不少于500亿元的投入标准，实施产业园区配套翻番计划。
2022年2月，广州黄埔重大项目京广协同创新中心项目完成主体建筑施工，该项目涵盖工业生产、创新办公、住宿展览等功能，将建成以人工智能、智能装备为主要产业的“工业上楼”式高标准工业厂房。
按照深圳市政府要求，深圳下辖各区都需要确立1-2个“工业上楼”试点项目，推进土地节约集约利用，为先进制造业提供优质产业空间。
眼下，“工业上楼”已成为珠三角地区“工改”的主要模式之一。业内专家认为，定制化的大楼厂房增加了企业的用户黏性，从长远来看，也就增加了地区产业的稳定性。
根据《广东省制造业高质量发展“十四五”规划》，广东省计划将珠三角高端制造业核心区打造成为“世界领先的先进制造业发展基地”。一栋又一栋拔地而起的“垂直工厂”，正在成为珠三角先进制造业发展道路上的高亮路标。
随着越来越多“工业上楼”项目的涌现，产业空间成倍增加，对企业用户的竞争也变得更加激烈。
在东莞，多个行业龙头企业入局“工业上楼”项目。信鸿集团以“工业上楼引领者”为定位，近年来不断扩大版图，目前已开发有松湖智谷、湾区智谷、常平智谷等五大标杆园区。光达制造在洪梅、寮步、大朗等镇街，天安数码城集团在凤岗和中堂等地，都分别布局了“工业上楼”产业园。
从珠三角地区的房地产交易市场数据也可以观察到“工业上楼”项目的火热。
仲量联行数据显示，2021年深圳工业物业投资增长迅速，“工业上楼”趋势明显。戴德梁行数据显示，2022年一季度，高端制造业成交面积已占广州全部甲级写字楼成交面积的15.8%。
新增供应量上升，也造成一些“工业上楼”厂房空置率出现上升。业内人士表示，不同企业对于“工业上楼”的需求具有明显的行业特征，产业空间的布局必须与企业的需求痛点结合，高效整合楼层高度、楼层承重、电梯承重、生产工艺、噪音震动及价格成本、服务配套等因素，才能吸引来优质企业。
上下游产业链的培育对“工业上楼”的成功也十分重要，而这考验的是运营平台服务的精准度。“在园区产业链服务上做得更细致，在上下游配套上下功夫，就能让企业在园区做到零库存。” 信鸿集团董事长卢煜光说。
未来几年，珠三角“工业上楼”项目数量仍会继续增加，在这样的背景下，如何适应行业发展变化，精准满足企业个性化需求，将成为园区运营招商需要直面的问题。
“‘工业上楼’可以被视为检验城市制造业素质和层级的试金石——如果这个城市新产业、新业态活跃涌现，土地资源又极为稀缺，那么‘工业上楼’是一味灵丹妙药。”中国产业地产行业智库火花s-park创始人、执行董事宋振庆说。但他并不赞成“一拥而上”，“各地有条件的城市，政府应当根据自身的产业特色、产业结构、承受能力和发展趋势，量力而行、因地制宜、按需推动”。
根据珠三角的实践，宋振庆提出“工业上楼”在规划阶段需重视“新三规合一”，“产业规划、建筑设计规划、投融资规划先行，引领后续的开发建设、招商和运营管理，在产业转型升级、产业空间优化、多维服务运营和产城良性融合方面求得蕞佳平衡”。
此外，在产权分割上政策适度地松绑，这将缓解开发建设方的成本压力；出台相关的配套扶持政策，培养用户习惯，将能够提高“企业上楼”的意愿度；设立专项资金扶持政策，可以减轻企业在租金和试错成本上的顾虑。“总之，‘工业上楼’是一项非常专业而系统化的工程，绝不是简单的厂房堆叠。”宋振庆说。工业要“上楼”，各项服务就要先“下楼”。
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