村民出地，企业注资，村企合作建设新农村。5年前，惠州便提出该倡议助力新农村发展。
伴随城市房地产行业的迅猛发展，村民出让“征地留用地”引入项目开发换取相应物业权益，房企拿地开发商住楼渐成为村企合作蕞普遍的“打开”方式。问题也不断出现，留用地落宗难、村民快速返贫、村集体组织贪腐、成片连片开发受阻等，给社会基层治理和楼市平稳发展带来冲击。
如何有力地推动城市征地留用地规范发展、保障失地村民长远生计？近日，惠州市自然资源局组织编制了《惠州市征地留用地安置管理办法》（征求意见稿）（下称《办法》）日前正式向社会公示征求意见，拟从优化安置征地留用地用途类型、统筹设置集中安置区和引导用地权益作价入股等方面全面施策，助力城市土地成片连片开发，有效地完善城市建设品质和拓展城市产业发展空间。
9月16日，位于惠州大亚湾西区板樟岭南面一宗挂牌编号为gjb21-019的批发零售用地、城镇住宅用地顺利出让。地块共由三地块构成，分别为澳头街岩一、岩二和岩三股份合作经济社的村民回拨地，共计5.6万平方米。
根据地块交易信息资料，该出让宗地属于村企合作项目。项目总规划计容面积17.6万平方米，返还村集体项目物业面积.34万平方米。
实际上，梳理过往房地产市场发展情况会发现，类似情况已成为惠州房地产市场发展的常态。无论是市公共资源交易中心的土地挂牌市场，还是村镇三资平台里村民小组实施的招标开发项目，征地留用地出让均成为了重要组成部分。该模式也是惠州房地产企业拿地的重要途径。
惠州早于2007年初便提出“村企合作共建新农村”，房地产开发逐渐发展成为了“唯一”的打开方式。
“对于被征地村民而言，短周期的房地产开发收益快，马上可以拿到钱。对于开发企业来说，‘双区’背景下企业扎堆进入惠州，竞争压力大，拿地越来越难，通过村企合作曲线拿地成为刚性需求。”城市规划专家、深圳市城市空间规划建筑设计有限公司副总规划师朱枫介绍，从短期来看，企业和村民都各取所需，但从长远来看，因为没有任何产业做支撑，失地村民的长远生计是没有保障的。
如何改善这一局面？记者注意到，该征求意见稿提出未来将不再安排住宅用途用地，留用地按照有关规定确定为工业、商业等经营性用途，且严格按照规划用途开发利用。与此同时提出留用地应先确定其权益价值，通过评估确定权益价值后可根据实际情况采取货币、实物留用地面积（商业用地、工业用地）、商业和工业物业或以权益价值入股等形式进行兑现。
在权益价值评估环节，《办法》指出评估条件统一设定为实际征收农村集体经济组织土地面积的10%。用途占比确定为商业占20%、工业占80%，且均设定为“三通一平（通电、通路、通水、土地平整）”的相应用途土地使用权的蕞高年限定值，确保留用地的权益价值实现蕞大化。
具体到权益价值兑换环节，该办法征求意见稿针对选取实物留用地面积兑换方式给予了明确。要求选择国有建设用地作为实物留用地不得超过被征土地面积10%，集体建设用地不超过12%，且对于权益价值大于实物留用地价值的部分及时给予货币补偿。
“既有征地留用地安置措施在一定程度上保障了村民的权益，但同时也带来了新的城市建设问题。”广东省城乡规划设计研究院总工程师、教授级高工马向明介绍，征收一块地就安排一宗留用地的方式肯定是不行的，城市土地要集约开发就应该加强总体的规划引导，规避留用地落地的随意性，引导土地整体开发和成片连片开发，避免因留用地的安置带来割裂。
关注当前惠州城市建设现状，在部分城市组团，由于缺少先期的规划统筹和城市设计，留用地选址不够优化导致功能区呈现出工业区和住宅小区杂乱铺排的局面，区域城市形态较为混乱。“不只是在惠州，其他城市也一样，都是一个不断优化的过程。”马向明称。
惠州如何实现有序发展？新公示的《办法》提出将积极推进留用地集中安置区的建设。要求全市各县（区）应当按照“统一规划，集中安置”的原则，根据产业发展规划、国土空间规划，以及留用地安置需要，设立若干个留用地集中安置区，对留用地进行集中安置，提高留用地集中发展效益。
“不再是就单宗征地地块进行规划，而是从整个片区，乃至全市层面着手，统筹规划设置集中安置区，更有力地引导征地留用地有序安置，城市建设品质有序提升。”市自然资源局相关负责人介绍，统一规划，集中安置将有效破除既有安置方式的弊病，保障土地成片连片高效开发，引导城市建设更高质量发展。
值得注意的是，从全市层面统筹留用地集中安置还将有力地推动全市征地留用地历史遗留问题的解决。
据惠州市自然资源局统计数据显示，截至目前，全市范围内仍有超过100宗历史留用地难以落宗落地。随着城市扩容进一步发展、区域产业和土地成片连片开发要求提升，该历史问题落宗难度仍将进一步拉大，这实际上也使得失地的村民权益难以兑现。
“集中规划设置安置区，预留充足的空间保障留用地安置需求，不单是确保了征地项目片区的成规模开发，同时也带来了留用地安置区产业的成片连片发展。”市自然资源局相关负责人指出，在集中安置的同时积极引入产业项目或开发运营，也将确保村集体权益更有效地落地和实现。
留用地权益可折价入股参与园区建设
不只是在集中规划的留用地安置区落宗，失地村民的留用地权益效能还将变得灵活和实用。
《办法》指出，经过评估确认的留用地权益价值还可以用于置换等值的商业、工业等经营性物业。且置换物业还将不局限于被征地范围和集中安置区内的物业，还将根据村民需求选择政府筹措的企业经营性物业。但该意见稿同时明确，所置换物业均应登记在被征地的农村集体经济组织名下，严禁分配给个人。
类似于大亚湾西区板樟岭南面挂牌的村企合作宗地情况，新办法还要求交由政府收储后公开出让的国有留用地使用权都要将置换物业作为土地出让条件纳入出让合同管理，并督促竞得土地企业在土地出让后依约落实。
与此同时，留用地权益入股经营也将成为失地村民未来长远生计的有效途径。
惠州市自然资源局征地中心相关负责人介绍，对于有长期稳定收入的项目用地（如高速公路、水利水电、能源等），在农村集体经济组织与用地单位自愿协商一致的前提下，可以以留用地权益价值入股，保障农村集体经济组织获得稳定的收入。
“鼓励村民以留用地出租、折价入股方式参与各类城市新区或产业园区建设，按出资股权比例及相关约定享受相应的收益分成。”该负责人坦言未来征地留用地的安置也将呈现出规模化，能够很好地满足相关产业项目的落户和建设，村民以留用地权益作价入股能够有效地实现长效经营收益，也能有力地扩展城市的产业发展空间。
“在城市形态层面，新征地片区将不再单独安排留用地避免了城市形态上的割裂，在项目建设层面同样如此，宜商则商、宜业则业，更好地推动片区城市功能的落地，也能够更好地保障村民的就业和收益。”朱枫认为这将有效地推动城市的高质量发展，土地利用效能有效提升，村民权益也更有保障。
完善征地留用地权益价值将有效保障村民长久生计
金山新城、北站新城、“3 7”产业园区……伴随惠州“融湾入圈”进程，城市建设和产业投资项目提速，城市建设用地需求的激增推动农村集体土地征收工作快速开展。大量农村集体土地被征收，失地村集体和村民权益将如何保障备受关注。
8月初，惠州正式施行新版《惠州市集体土地征收与补偿办法》，围绕失地村民的权益搭建起集土地征拆补偿奖励，职业培训、就业、教育和社会养老保险于一体保障体系，让失地农民生活有盼头。但对于“征地留用地”政策将如何发展则并未明确。
“‘征地留用地’是作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地，是失地村民蕞为重要的生产要素。”在彼时，面对笔者询问征地留用地将如何施策，惠州市自然资源局征地中心主任孙育智在采访中直言针对该项工作该局将专门制定实施办法，规避当前发展的弊端，引导留用地高质量发展，切实保障失地村民的长远生计。
回顾过往，记者注意到，惠州房地产市场的快速发展，作为可用于商住开发用途的“村民留用地”逐渐成为房企拿地的重要途径。村民以地作价吸引企业投资开发的“村企合作共建新农村”模式也演变成了单一的房地产开发模式。
如何破解这一难题？在过往的征地留用地管理办法实施进程中惠州不乏探索。类似于在此前实施的办法中要求：选择国有建设用地按10%、集体建设用地按12%，折算货币则补偿15%。通过留用地安置面积规模的差别引导村民选取国有建设用地之外的其他用地类型。在用地属性层面，在房地产开发企业和部分中介机构的集中“围猎”下，商业和住宅用地已成为唯一的选择。
诚然，“村民留用地”地房地产化一定程度上确实带来村企合作的快速发展，但问题也开始凸显。部分项目开发因企业经营不善出现烂尾，村民权益难兑现；部分村民在短期征拆致富后迅速返贫；部分村集体组织则因开发利益问题出现了腐败纠纷。与此同时，城市成片连片规划发展也受到影响，留用地的分散安排带来土地利用效率提升难题等。
如何有效地改变这一局面？笔者认为新公示的《惠州市征地留用地安置管理办法》（征求意见稿）很大程度上指明了方向。通过明确征地留用地的用地类型，完善征地留用地权益价值将一举解决单一的房地产化趋势。与此同时，该征求意见稿还通过统筹规划、集中安置和引导村集体以用地权益作价入股参与到产业园区建设等方式有效地保障村民的长久生计。
可以预料到，随着该项举措的正式落地实施，被征地村镇之间的壁垒将有效打破，各村集体选择的用地类型协同考虑，宜商则商、宜产则产、宜业则业，有效推动相关项目的有序落实，土地成片连片成规模开发，切实有力地助力城市形态格局打开，城市产业空间有效拓展，引导村企合作建设新农村的有效实现。
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